【视评】中国正能量：看，这个时代的色彩
根据笔者搜集到的资料，从1954年10月15日国务院召开第一次全体会议开始，[5]截至1966年3月9日，国务院全体会议已经累计召开161次，[6]开会频率高于法定的每月一次的要求。
从党和国家的见解来看，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对此有清晰的立场。[3]就行政法学界来说，过去同样花费了大量精力探究各层级立法之间的权限分配问题(立法的法律保留)。
例如，第五共和国前的法国以及以英美为代表的普通法国家。法国在明示授权之外，还存在一种所谓默示授权的方法，即关于某一事项只要存在法律，行政立法就可以对其制定实施细则，且这种实施细则是可以涉及新的权利义务规范的，只要不违反法律优先原则。由于行政全部都是法律导出的，无法律则无行政，因而这一模型中行政的范围与权限由法律决定，也就不可能存在所谓法律也不得侵犯的行政固有权限的说法。进入专题： 法律保留 法的一般性 自主行政行为 。关于下降型结构下文将会阐述，此处暂且省略。
[22]需要注意的是，所有抽象规范都必须由法律制定与法律只可以制定抽象规范是不同的逻辑，前者用来否定自主行政立法，后者却是在制约法律(当然也包括授权立法)。归纳来说，实务做法主要有以下三点特征。从国务院常务会议的人员构成及其在国务院议事决策过程中的核心地位来看，它是总理对国务院进行领导的一种行之有效的方式，而且在总理和各国务院组成部门之间形成了一个半正式的行政层级。
在推进国家治理体系现代化的进程中，国务院作为我国中央人民政府，也必然需要进一步完善其组织体系、治理结构和内部的活动方式，而其中的重要抓手之一就是完善国务院会议制度。[21] 统计时间截止于2018年3月17日，表中数据根据公开新闻报道汇总整理。[30]综观近年来国务院常务会议的实践，可以发现其承担着部署或决定某项政策、听取工作汇报、审议行政法规草案、讨论通过各种事业发展规划、讨论通过法律草案或者授权决定草案等五大功能。政务院的会议，须有过半数政务委员出席始得开会，须有过半数出席的政务委员同意始得通过决议。
在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，有必要着眼于国家治理现代化的总目标，修改《国务院组织法》，进一步完善国务院会议制度。在将来，有必要从功能和任务的角度对国务院常务会议和国务院全体会议的召开条件作出区分，并分别加以规定。
表3 国务院常务会议和全体会议人数[38] 相对应的，1998年以来，国务院的组织架构进入了一个相对稳定的时期，国务院常务会议的组成人数相对固定，即一名国务院总理、四名国务院副总理、五名国务委员（其中一人兼任秘书长）的十人会议。注释: [1] 参见1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第14条。[33] 参见张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期。根据1949年《中央人民政府组织法》的规定，政务会议每周举行一次，由总理负责召集。
国务院常务会议之所能取代国务院全体会议，成为国务院议事决策的核心，是因为其更加契合总理负责制之下的国务院的组织方式和领导体制。[38] 本表只统计法定组成人数，不含列席人员，常务会议人数和全体会议人数中减去了兼职人员。《国务院工作规则》是国务院制定的行政规定，对国务院及国务院各组成部门、国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位具有普遍约束力。这也是笔者所能搜索到的1954年宪法下国务院最后一次召开全体会议的记录。
[35] 1982年《国务院组织法》第4条。会议讨论的内容涉及向全国人大及其常委会提出议案、国家预算、行政机关组织编制、经济、科技、教育、外交等各领域的重大问题，几乎覆盖了当时宪法规定的国务院的全部职权。
当规范和现实发生背离时，我们常常面临这样一个问题：是不折不扣地执行规范，还是通过修改规范来总结、符合或曰迁就现实？观察作为规范的《国务院工作规则》的变化和国务院会议运作实践的关系，可以发现：至少在会议制度这一问题上，并非规范引领着实践，而是实践推动着规范的变迁和发展。以国务院名义发布的决议、命令、决定、条例等重要文件，绝大多数都是在国务院全体会议上通过的。
此外，《国务院工作规则》的修改又呈现出以下事实：即国务院全体会议承担的任务越来越少，1998年列举了国务院全体会议的四项任务，2003年改为三项，2008年之后只有两项，2013年又取消了一般每半年召开一次的规定。[27]从这些议题来看，国务院全体会议的议事、决策功能已经非常有限，而明显具有形式化、符号化的特点。这一决定实现了国务院常务会议的例会化，直至今日，国务院常务会议仍然多在星期三召开。[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务 党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。近十几年来，国务院全体会议的议题表现出很强的规律性，可以认为已经形成行政惯例的是：（1）每届政府第一次国务院全体会议主要宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，讨论通过本届政府的《国务院工作规则》，部署国务院工作。在国务院建立初期，似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能，将常务会议置于辅助全体会议的地位上。
近年来，行政决策成为学界关注的热点，现有的研究多是在行政程序法的视角下展开的，[47]《重大行政决策程序暂行条例》的出台似乎更加固化了这种印象。[20] 各版《国务院工作规则》对重大和重要的区分化表述是一致的，例如2018年《国务院工作规则》第39条规定：国务院全体会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项。
应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。通过对会议制度的历史梳理，可以更好地理解国务院会议制度变迁的历史脉络及其原因。
听取和批准所属政府各行政部门和各省人民政府的工作报告（包括口头报告）。2003年之后的《国务院工作规则》取消了这一规定，国务院会议的召集权专归于总理，这一变化落实和强化了总理职权，也体现了组织法领域的依法行政原则。
2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院共召开常务会议234次，[24]李克强任总理的第一届任期内召开了189次常务会议，从某种意义上来说，国务院常务会议已经成为支持国务院工作运转的重要机制。……（三）通报和讨论其他重要事项。而国务院常务会议的召开频率则不断增加，二者的实际地位发生了悄然变化。一是国务院会议逐步走向制度化、规范化。
现行《国务院工作规则》规定，国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定，这可以看做是对重大问题的解释和细化。1998年以来，在上述常规议题之外仅有两次例外情况，分别部署国务院机构改革工作[26]和非典防治工作。
而且从1998年《国务院工作规则》以及该类会议的实践来看，它比国务院常务会议更集中。从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代，政务院仅存在了5年，但是其对后来国务院的组织和决策方式均产生了一定的影响，在会议制度领域亦是如此。
从会议过程的角度，议题设置、会议发言的环节应该体现民主，决策环节应该体现集中。第40条规定：国务院常务会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项。
[4] 1954年《国务院组织法》第4条、第5条。第一，重新定位国务院常务会议和国务院全体会议的地位和功能。三、1982年宪法框架下的国务院会议 从五十年代中后期开始，1954年宪法的运行即逐渐背离了原来设计的轨道，[10]但是1954年宪法和《国务院组织法》规定的国务院的领导体制和方式仍一直运行到文革前夕。国务院会议制度的细化和完善，主要是通过制定和修订《国务院工作规则》的方式进行。
（一）国务院会议制度的规范化发展 1982年宪法确立了总理负责制，并重新对国务院会议制度做了规定。[4]在这一体制下，国务院会议制度的实践表现出如下特点。
由于1982年宪法和《国务院组织法》关于国务院会议制度的规定非常简略，并不足以支撑国务院的会议制度的运作，历届政府都通过制定《国务院工作规则》的方式对国务院会议制度进行细化。根据宪法和《国务院组织法》的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，[18]但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。
国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。
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